44. Правовое регулирование деятельности СМК.


ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СМИ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОНА СВОБОДУ СЛОВА Прежде всего отметим, что свобода слова и свобода информации не являются абсолютными свободами. Государство вправе вмешиваться в процесс осуществления данных свобод и устанавливать определенные ограничения, которые должны отвечать ряду требований. Во-первых, они должны быть предусмотрены законом, т.е. зафиксированы в законодательных актах государства, установлены прецедентным правом, либо обычаем. Во-вторых, перечень основных целей вмешательства государства, как правило, должен быть изложен в Конституции или конституционных законах государства (исключение составляют государства, не имеющие писанных конституций). Обычной в таких случаях, является конституционная формула, устанавливающая, что "пользование настоящими правами может быть ограничено в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц". В-третьих, вмешательство государства должно осуществляться в приемлемых для демократического общества рамках, т.е. любое действие (или бездействие) государственных органов должно быть направлено на защиту основных ценностей демократии и, в частности, на обеспечение плюрализма идей и мнений. Оценивая с таких позиций действующее законодательство Республики Беларусь в сфере СМИ, необходимо признать, что оно действительно требует существенного пересмотра в плане его как качественной, так и количественной характеристик. Одного Закона Республики Беларусь "О печати и иных средствах массовой информации" и нескольких, связанных с ним подзаконных актов для урегулирования всех проблем, возникающих в связи с деятельностью СМИ, явно недостаточно. Поэтому неоднократно поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия пакета законодательных актов, которые регламентировали бы правовое положение СМИ в условиях избирательного процесса; разграничили электронные и печатные СМИ и установили различные принципы их правового регулирования; регламентировали процесс государственной поддержки СМИ; установили ответственность за монополизацию СМИ со стороны как государства, так и частных структур; либерализировали доступ к техническим средствам производства и распространения массовой информации и т.д. Параллельно с разработкой подобных законодательных актов шел бы процесс переоценки действующих правовых норм с точки зрения их качества, т.е. соответствия международно-правовым стандартам, опыту правового регулирования СМИ в иных демократических государствах. Определенные подвижки в этом направлении уже есть. Согласно "Ориентировочному плану подготовки и представления субъектами права законодательной инициативы законопроектов для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в 1997 году" предполагается внести в декабре 1997 года проект Закона Республики Беларусь "О телевидении и радиовещании", который неизбежно поставит вопрос и о пересмотре положений Закона Республики Беларусь "О печати и иных средствах массовой информации". Возможно, в такой ситуации законодателю не имеет смысла спешить с принятием разовых и разрозненных поправок в действующее законодательство, а подойти к проблеме комплексно, что позволит избежать путаницы, пробелов в законодательстве, а также дублирования правовых норм. Переходя к оценке проекта Закона Республики Беларусь "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О печати и иных средствах массовой информации" и Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях", необходимо отметить, что данный законопроект, на наш взгляд, концептуально не отвечает международно-правовым стандартам в области правового регулирования средств массовой информации и, с точки зрения права, порождает больше вопросов, чем ответов на них. 1. Прежде всего, для текста законопроекта характерно то, что он проводит идею государственного управления средствами массовой информации, независимо от их вида и формы собственности. Изменения предполагают даже наличие "республиканского государственного органа управления средствами массовой информации", что подразумевает подчиненное положение всех СМИ по отношению к данному органу. Причем, из законопроекта не совсем понятно, будет ли это некий новый государственный орган управления либо под данным наименованием подразумевается уже существующий Государственный комитет Республики Беларусь по печати. Сфера компетенции последнего, кстати, значительно расширяется. Госкомпечать (в лице Председателя Государственного комитета Республики Беларусь по печати и его заместителей) наделяется правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 1721 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. законодательство зарубежных стран предусматривают несколько иные подходы. Во-первых, проводится четкое разграничение (за исключением законодательства США) между такими видами СМИ как печатные и аудиовизуальные СМИ, из чего проистекает различие в их правовом регулировании. К примеру, если в отношении телерадиовещания действует разрешительный принцип, т.е. существует необходимость получения специального разрешения государства в форме лицензии, то функционирование печатных СМИ свободно и к ним, при необходимости, как правило, применяется только последующий контроль. Возможны ситуации, при которых судебные органы власти вправе налагать предварительный запрет на публикацию отдельного материала или даже дать разрешение на изъятие или конфискацию определенного номера печатного СМИ. Но подобные полномочия не затрагивают права на основание и нормальное функционирование СМИ в целом. Требование о получении предварительного разрешения на производство и распространение печатных СМИ во многих странах приравнивается к цензуре и признано органами конституционного контроля антиконституционным. Во-вторых, отношения государства со СМИ дифференцируются в зависимости от формы собственности на СМИ. Если в отношении государственных СМИ допускается право непосредственного контроля и управления, то в отношении независимых СМИ проводится политика их правового регулирования. Последняя осуществляется исключительно на основании закона, который, как уже отмечалось выше, не должен нарушать конституционных прав и свобод и отвечать требованиям демократии. Практика зарубежных стран свидетельствует о минимальном вмешательстве государства в деятельность печатных СМИ. В-третьих, любые нарушения СМИ действующего законодательства, а также определение соответствующих, соразмерных данному правонарушению санкций относится к компетенции судебной ветви власти или независимых, специально создаваемых административных органов, а не органов исполнительной ветви власти. Последние, конечно, вправе участвовать в разработке и реализации политики государства в области СМИ. Однако данная цель, как правило, достигается не через расширение их контрольных функций, а с помощью иных механизмов. Среди последних, применительно к сфере печатных СМИ, можно выделить: • контакты и консультации с национальными Советами прессы; • широкий диалог и консультации с представителями печатных СМИ; • разработка механизмов, предотвращающих монополизацию прессы со стороны государства или частных корпораций; • система финансовых субсидий с целью поддержания плюрализма, высказываемых точек зрения и финансовой независимости СМИ; • предоставление налоговых и иных льгот СМИ и др. 2. Следующей характерной чертой законопроекта является ужесточение требований к процессу регистрации СМИ. Более года тому назад эксперты Совета Европы в своих замечаниях на Закон Республики Беларусь "О печати и иных средствах массовой информации" отметили, что требование регистрации печатных СМИ вступает в противоречие с общепринятыми в демократических государствах стандартами правового регулирования печатных СМИ. В ответ нами приводился такой, на наш взгляд, абсолютно логичный аргумент, что недемократично не само по себе требование регистрации, поскольку последняя может осуществляться автоматически и выступать в качестве механизма контроля за процессом монополизации СМИ, а возможность отказа в регистрации на основаниях, предполагающих предварительный контроль за содержанием издания. Кроме того, указывалось, что процесс регистрации СМИ - процесс приобретения им статуса юридического лица, требующий выполнения определенных формально-документальных действий. Отказ в выполнении таких действий, по идее, должен являться единственным реальным основанием для отказа в регистрации. Сказанное выше не означает, что действующая концепция Закона "О печати и иных средствах массовой информации" в части, касающейся процесса регистрации СМИ,- идеальна. Поскольку Закон был принят Верховным Советом XII созыва, "избранным" еще в период партийно-государственной монополии КПСС, данная концепция несомненно требует пересмотра с учетом принципов демократии и дифференцированного подхода к правовому регулированию печатных и аудиовизуальных СМИ. Однако вряд ли можно согласиться с тем, что предлагаемые в рассматриваемом законопроекте изменения служат данной цели. Напротив, как сказано выше, они еще более ужесточают контроль государства за печатными СМИ, увеличивают разрыв между нормами национального законодательства и нормами международных договоров в области защиты прав человека. Так, согласно тексту законопроекта предлагается исключить положение действующего закона, освобождающее от регистрации СМИ, издаваемых тиражом до 500 экземпляров. При этом законопроект не устанавливает каких-либо иных количественных характеристик, что приводит, во-первых, к устранению из Закона точного критерия определения, насколько та или иная форма (способ) периодического распространения информации может выступать в качестве средства массовой информации, а, во-вторых, дает основания полагать, что, например, регулярно выпускаемая школьная или студенческая настенная газета также должна пройти регистрацию в Государственном комитете Республики Беларусь по печати. На наш взгляд, подобное положение вряд ли совместимо со свободой выражения мнения, гарантированной как Конституцией, так и международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь. Кроме того, законопроект предусматривает возможность "приостановления срока рассмотрения заявления о регистрации", "когда возникли обстоятельства по независящим от государственного регистрирующего органа причинам, при которых проведение государственной регистрации невозможно (военные действия, стихийные бедствия, изменения в законодательстве и другие подобные обстоятельства)". Как можно заметить, основания для приостановления срока рассмотрения заявления о регистрации носят весьма расплывчатый и достаточно недемократичный характер. Государство вправе ограничивать свободу СМИ в условиях военного или чрезвычайного положения. На это указывает и статья 63 новой редакции Конституции Республики Беларусь: "Осуществление предусмотренных настоящей Конституцией прав и свобод личности может быть приостановлено только в условиях чрезвычайного или военного положения в порядке и пределах, определенных Конституцией и законом". Поэтому вполне возможно и правомерно введение в Закон специальных положений, регламентирующих деятельность СМИ в таких ситуациях. Однако данные положения должны распространяться не только на процесс регистрации, но и на функционирование СМИ в целом. Что же касается таких оснований для приостановки регистрации СМИ, а следовательно,- ограничения конституционного права граждан на свободу выражения мнения и информации, как "изменение законодательства" и "другие подобные обстоятельства", то они Конституцией Республики Беларусь не предусматриваются. В соответствии со статьей 23 Конституции Республики Беларусь "ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц". Также вызывают сомнения изменения, дополняющие перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о регистрации СМИ. Во-первых, непонятна цель предоставления юридическими лицами сведений об отсутствии задолженности по налогам и иным платежам в бюджет. Если указанное требование будет служить основанием для отказа в регистрации СМИ, то оно будет вступать в противоречие с цитированной выше статьей 23 Конституции. Во-вторых, не понятно, что имеется в виду под документом "о согласовании размещения данного средства массовой информации с соответствующими местными исполнительными и распорядительными органами". Означает ли это, что СМИ, прежде чем получить разрешение на деятельность от регистрирующего органа, должно получить еще и разрешение местных исполнительных и распорядительных органов? Если да, то такой принцип двойного контроля и двойного разрешения явно вступает в противоречие с конституционными положениями о свободе слова и свободе информации. Подобная норма, на наш взгляд, могла бы быть еще оправдана, применительно, например, к издательским комплексам, способным негативно повлиять на экологическую ситуацию определенного района, местности или к предприятиям телерадиовещания. Но применительно к печатным СМИ она вряд ли допустима. 3. Достаточно дискуссионным для многих представляется также необходимость дополнения статьи 5 Закона "О печати и иных средствах массовой информации" положением о недопустимости злоупотребления свободой средств массовой информации посредством "распространения сведений порочащих честь и достоинство Президента Республики Беларусь". Такое положение представляется как излишнее, поскольку, во-первых, в соответствии со статьей 22 Конституции Республики Беларусь "все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов". Во-вторых, честь и достоинство любого гражданина Республики Беларусь, в том числе и Президента, защищены статьями Уголовного кодекса Республики Беларусь и Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающими ответственность за клевету и оскорбление. 4. Серьезные негативные последствия для осуществления гражданами Республики Беларусь конституционных прав на свободу слова и информации, на наш взгляд, могут иметь также положения законопроекта, связанные с обязательной перерегистрацией и приостановлением деятельности СМИ. Обязательная перерегистрация по существу является возможной формой запрета на деятельность СМИ, который должен налагаться только по решению учредителя или суда в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего органа или прокурора. Что же касается приостановления деятельности СМИ, то к положениям как действующего Закона, так и законопроекта о его изменении и дополнении возникает много вопросов. На наш взгляд, до тех пор пока не будет законодательно определено в Гражданском кодексе и Кодексе об административных правонарушениях, что именно понимается под приостановкой деятельности СМИ, о правовых последствиях данной санкции вряд ли целесообразно говорить о возможности ее применения каким-либо государственным органом. 5. Само собой разумеется, что в рамках настоящей статьи практически невозможно дать детальный анализ законопроекта. Тем не менее, в заключение хотелось бы отметить его еще одну крайне негативную черту - ограничения, налагаемые на свободное распространение и получение информации из-за пределов Республики Беларусь. На наш взгляд, принцип свободного потока информации может ограничиваться в исключительно редких случаях, когда речь действительно идет о государственной тайне и национальной безопасности или о защите нравственности и физического здоровья граждан Республики Беларусь. Использование же такой формулировки, как "политические и экономические интересы Республики Беларусь", оставляет весьма широкие рамки для ее интерпретации, и, следовательно, ведет к возможности необоснованного ограничения конституционного права на получение своевременной, объективной и точной информации.

Лабецкая